Gesetzentwurf und Begründung: Rettet den Volksentscheid

Dies ist der Gesetzentwurf und die Begründung zur Volksinitiative "Rettet den Volksentscheid" (Hamburg, Stand 26.05.2015).

Das Volk möge beschließen:

.... Gesetz 
zur Änderung der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg:

Rettet den Volksentscheid - Stärkung der Demokratie in Hamburg

Änderungen in der Präambel:

Der erste Satz der Präambel “Der Senat verkündet das nachstehende, von der Bürgerschaft beschlossene Gesetz:“ wird aufgehoben und ersetzt durch „ Der Senat verkündet das nachstehende Gesetz:“

Der letzte Satz der Präambel „In diesem Geiste gibt sich die Freie und Hansestadt Hamburg  durch ihre Bürgerschaft diese Verfassung.“ Wird aufgehoben und ersetzt durch „In diesem Geiste gibt sich die Freie und Hansestadt Hamburg  diese Verfassung.

In Artikel 4 wird Absatz (3) aufgehoben und ersetzt durch:

(3) Für die Wahl der Bezirksversammlungen gelten die gleichen Wahlgrundsätze wie für die Wahl der Bürgerschaft.  Das Gesetz bestimmt das Nähere.

In Artikel 6 werden in Absatz (2) Satz 2 und Absatz (4) aufgehoben und ersetzt durch:

(4) Das Gesetz bestimmt das Nähere.  Es kann Sperrklauseln für Wahlvorschläge vorsehen. Sie dürfen fünf vom Hundert der für alle Wahlvorschläge abgegebenen gültigen  Stimmen, die bei der Mandatsverteilung für die Bürgerschaft zu berücksichtigen sind, nicht überschreiten. Wahlvorschläge, die nicht die durch die Sperrklausel festgelegte Zahl der Stimmen erhalten, werden bei der Mandatsverteilung nicht berücksichtigt.

Artikel 48 wird aufgehoben und neu gefasst:

(1) Gesetzesvorlagen oder andere Vorlagen über bestimmte Gegenstände der politischen Willensbildung (andere Vorlagen)werden vom Senat, aus der Mitte der Bürgerschaft, durch Volksinitiative und Volksbegehren oder durch Referendumsbegehren eingebracht. 

(2) Sind Teile einer Volksinitiative oder eines Volks- oder Referendumsbegehrens unzulässig, bleiben die anderen Teile davon unberührt.

(3) Gesetze oder andere Vorlagen werden von der Bürgerschaft oder durch Volksabstimmung (Volksentscheid oder Referendum) beschlossen. Der Beschluss einer anderen Vorlage  bindet den Senat. 

(4) Gesetze, Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften mit Außenwirkung sind in allgemein verständlicher Sprache abzufassen.

Artikel 50 wird aufgehoben und neu gefasst:

(1) Das Volk kann zu allen Gegenständen der politischen Willensbildung, zu denen auch die Bürgerschaft Beschlüsse fassen kann, Gesetze ändern oder aufheben oder andere Vorlagen beantragen(Volksinitiative). Personalentscheidungen, Tarife der öffentlichen Unternehmen sowie Dienst- und Versorgungsbezüge können nicht Gegenstand einer Volksinitiative sein.

(2)Eine Volksinitiative ist zustande gekommen, wenn mindestens 10.000 zur Bürgerschaft Wahlberechtigte den Gesetzentwurf oder die andere Vorlage unterstützen. 

(3) Die Bürgerschaft befasst sich mit dem Anliegen der Volksinitiative. Sie oder ein Fünftel ihrer Mitglieder oder die Träger der Initiative (Initiative) können ein Prüfungs- und Berichtsersuchen zu den finanziellen Auswirkungen an den Rechnungshof richten. Die Initiative erhält Gelegenheit, das Anliegen in einem Ausschuss zu erläutern.

(4) Sofern die Bürgerschaft nicht innerhalb von vier Monaten nach Einreichung der Unterschriften das von der Initiative beantragte Gesetz verabschiedet oder einen Beschluss gefasst hat, der der anderen Vorlage vollständig entspricht, kann die Initiative innerhalb von sechs Monaten die Durchführung eines Volksbegehrens beantragen.  Sie können den Gesetzentwurf oder die andere Vorlage hierzu in überarbeiteter Form einreichen.

(5) Der Senat führt das Volksbegehren durch. Die Initiative ist berechtigt, Unterschriften auf eigenen Listen zu sammeln. Das Volksbegehren ist zustande gekommen, wenn es von mindestens einem Zwanzigstel der Wahlberechtigten innerhalb von sechs Wochen unterstützt wird. 

(6) Die Bürgerschaft befasst sich mit dem Anliegen des Volksbegehrens. Die Initiative erhält Gelegenheit, das Anliegen in einem Ausschuss zu erläutern. Sofern die Bürgerschaft nicht innerhalb von vier Monaten nach Einreichung der Unterschriften das vom Volksbegehren eingebrachte Gesetz verabschiedet oder einen Beschluss gefasst hat, der der anderen Vorlage vollständig entspricht, kann die Initiative innerhalb von sechs Monaten die Durchführung eines Volksentscheids beantragen. Sie können den Gesetzentwurf oder die andere Vorlage hierzu in überarbeiteter Form einreichen

(7) Der Senat legt den Gesetzentwurf oder die andere Vorlage dem Volk zur Entscheidung vor. Die Bürgerschaft kann einen eigenen Gesetzentwurf oder eine eigene andere Vorlage beifügen. Der Volksentscheid findet am Tag der Wahl zur Bürgerschaft oder zum Deutschen Bundestag statt. Auf Antrag der Initiative kann der Volksentscheid über einfache Gesetze und andere Vorlagen auch an einem anderen Tag stattfinden. 

(8) Ein Gesetzentwurf oder eine andere Vorlage ist angenommen, wenn:

(a)  die Mehrheit der gültig Abstimmenden zustimmt und

(b) diese Mehrheit die Zahl der in der Bürgerschaft repräsentierten Stimmen multipliziert mit dem Faktor 0,25 erreicht. Für die Berechnung ist die vorangegangene Bürgerschaftswahl massgebend. 

(9) Eine Verfassungsänderung ist angenommen, wenn:

(a) zwei Drittel der gültig Abstimmenden zustimmen und 

(b) diese Mehrheit die Zahl der in der Bürgerschaft repräsentierten Stimmen multipliziert mit dem Faktor 0,5 erreicht. Für die Berechnung ist die vorangegangene Bürgerschaftswahl massgebend. 

(10) Gelangen mehrere Vorlagen zur Abstimmung, können die Wahlberechtigten jede Vorlage einzeln annehmen oder ablehnen und angeben, welche sie bevorzugen (Stichfrage). Haben mehrere Vorlagen mehr Ja- als Neinstimmen, ist jene angenommen, die bei der Stichfrage die meisten Stimmen erhält. Bei sich widersprechenden Vorlagen ist eine Alternativabstimmung im Einvernehmen  mit den Trägern der Vorlagen zulässig.

(11)Steht den Wahlberechtigten mehr als eine Stimme zu, so ist für die Ermittlung der Zahl der in der Bürgerschaft repräsentierten Stimmen die tatsächliche Stimmenzahl so umzurechnen, dass jeder Wahlberechtigten und jedem Wahlberechtigten nur eine Stimme entspricht. 

(12) Beschlüsse der Bürgerschaft, durch die vom Volk beschlossene Gesetze oder andere Vorlagen aufgehoben oder geändert werden (Änderungsbeschlüsse), treten nicht vor Ablauf von drei Monaten nach ihrer Verkündung in Kraft. Innerhalb dieser Frist können zweieinhalb vom Hundert der Wahlberechtigten eine  Volksabstimmung (fakultatives Referendum) über die Änderungsbeschlüsse verlangen (Referendumsbegehren). In diesem Fall treten die Änderungsbeschlüsse nicht vor Durchführung des Referendums in Kraft. Dasselbe gilt für Beschlüsse der Bürgerschaft mit denen Vorlagen von Volksbegehren übernommen werden.

(13) Der Senat führt  das Referendum innerhalb eines Jahres, frühestens jedoch vier Monate nach dem Zustandekommen des Referendumsbegehrens durch. Auf Beschluss der Bürgerschaft kann das Referendum auf den Tag der Wahl zur Bürgerschaft oder zum Deutschen Bundestag gelegt werden. Der Änderungsbeschluss ist angenommen, wenn die Mehrheit der gültig Abstimmenden zustimmt.

(14) Während eines Zeitraumes von drei Monaten vor und einem Monat nach dem Tag einer allgemeinen Wahl in Hamburg finden keine  Volksentscheide und Referenden statt.

(15) Die Auffassungen der Bürgerschaft und einer Initiative zum Gegenstand eines  Volksabstimmungsverfahrens dürfen in Veröffentlichungen des Senats nur in gleichem Umfang dargestellt werden und müssen sachlich verfasst sein.

(16) Das Hamburgische Verfassungsgericht entscheidet auf Antrag des Senats, der Bürgerschaft, eines Fünftels der Abgeordneten der Bürgerschaft oder der Träger von Volksinitiativen und Referendumsbegehren über die Durchführung von Volksbegehren und Volksentscheid sowie Referendumsbegehren und Referendum. Volksbegehren und Volksentscheid sowie Referendumsbegehren und Referendum ruhen während des Verfahrens.

(17) Das Gesetz bestimmt das Nähere. Es kann auch Zeiträume bestimmen, in denen die Fristen nach Absatz 2 Satz 4 und Absatz 3 Satz 3 wegen sitzungsfreier Zeiten der Bürgerschaft oder eines von der Bürgerschaft auf Vorschlag der Volksinitiatoren gefassten Beschlusses nicht laufen.

Neu eingefügt wird:

 Artikel 50a

(1) Die Bürgerschaft kann einen Gesetzentwurf oder eine andere Vorlage  dem Volk zur Entscheidung vorlegen (Parlamentsreferendum). Die Einleitung eines Parlamentsreferendums ist sechs Monate vor dem entsprechenden Beschluss der Bürgerschaft mit begründeter Zielsetzung zu veröffentlichen. Zur Beschlussfassung ist Artikel 49 sinngemäß anzuwenden.  Innerhalb von drei Monaten nach dem Beschluss der Bürgerschaft können  ein Fünftel ihrer Abgeordneten oder  zweieinhalb vom Hundert der Wahlberechtigten (Referendumsbegehren) jeweils einen eigenen Vorschlag dem  Referendum beifügen.

(2) Der Senat führt das Referendum innerhalb eines Jahres, frühestens jedoch acht Monate nach dem Beschluss der Bürgerschaft durch. Die Bürgerschaft beschließt den Abstimmungstag. Die Abstimmung kann auch auf  den Tag der Wahl zur Hamburgischen Bürgerschaft,  zum Deutschen Bundestag oder zum Europäischem Parlament  gelegt werden, der auf den Beginn der Frist nach Satz 1 folgt. Werden dem Referendum Vorschläge gemäß Absatz (3) beigefügt, so wird der Abstimmungstag im Einvernehmen mit den Trägern dieser Vorschläge bestimmt. Kommt kein Einvernehmen zustande, dann findet die Abstimmung am letzten Sonntag vor Ablauf der Frist nach Satz 1 durch. Die Vorlage ist angenommen, wenn die Mehrheit der gültig Abstimmenden zustimmt. Gelangen mehrere Vorlagen zur Abstimmung, können die Wahlberechtigten jede Vorlage einzeln annehmen oder ablehnen und angeben, welche sie bevorzugen (Stichfrage). Haben mehrere Vorlagen mehr Ja- als Neinstimmen, ist jene angenommen, die bei der Stichfrage die meisten Stimmen erhält. Bei sich widersprechenden Vorlagen ist eine Alternativabstimmung im Einvernehmen  mit den Trägern der Vorlagen zulässig.

(3) Volksinitiativen, die nach einem Referendumsbeschluss der Bürgerschaft zum selben Gegenstand angezeigt werden, ruhen bis zum Abschluss des Referendums. Dasselbe gilt für Volksinitiativen, die zum Zeitpunkt des Beschlusses noch nicht zustande gekommen sind. Für zustande gekommene und zulässige Volksinitiativen führt der Senat auf Antrag der Initiative  ein Referendumsbegehren gemäß Absatz 2 durch.  Dasselbe gilt für Volksbegehren, die noch nicht zustande gekommen sind.  Auf Antrag der Initiative ruht das Referendumsverfahren bis zum Abschluss des Volksbegehrens.  Wird dieser Antrag nicht gestellt  oder ist ein Volksbegehren zustande gekommen und zulässig, dann ruht der Beschluss der Bürgerschaft ein Referendum  zum Gegenstand des Volksbegehrens durchzuführen.

(4) Das Gesetz bestimmt das Nähere. Artikel 50 Absätze (12) (13) (16) (17) (18) und die entsprechenden Regeln im Volksabstimmungsgesetz gelten sinngemäß soweit in diesem Artikel nichts anderes bestimmt ist.

Artikel 51 wird aufgehoben und neu gefasst:

(1) Die Verfassung und Gesetze zur Durchführung von Wahlen und Abstimmungen  können nur durch ein Gesetz geändert werden, das deren Wortlaut ausdrücklich ändert oder ergänzt. Änderungen der Verfassung und der Gesetze zur Durchführung  von Wahlen und Abstimmungen bedürfen der Zustimmung des Volkes  (obligatorisches Referendum).

(2) Für einen Gesetzentwurf der Bürgerschaft zur Verfassungsänderung sind zwei übereinstimmende Beschlüsse erforderlich zwischen denen ein Zeitraum von mindestens dreizehn Tagen liegen muss. Beide Beschlüsse müssen bei Anwesenheit von drei Vierteln der gesetzlichen Mitgliederzahl und mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Abgeordneten gefasst werden.

 (3) Ein Referendum zur Verfassungsänderung findet am Tag der Bürgerschafts- oder Bundestagswahl statt, die auf den Beschluss der Bürgerschaft gemäß Absatz 2 folgt, jedoch frühestens vier Monate nach diesem Beschluss. Die Verfassungsänderung ist angenommen, wenn zwei Drittel der gültig Abstimmenden zustimmen. 

(4)Ein Gesetzesvorlage der Bürgerschaft zur Änderung  von Bestimmungen zur Durchführung von Wahlen oder Abstimmungen durch ein Referendum ist angenommen, wenn die Hälfte der gültig Abstimmenden zustimmt. 

(5) Das Gesetz bestimmt das Nähere. Artikel 50 Absätze (12) (13) (16) (17) (18) und die entsprechenden Regeln im Volksabstimmungsgesetz gelten sinngemäß soweit in diesem Artikel nichts anderes bestimmt ist.

Allgemeine Begründung

Durch diese Volksinitiative sollen die parlamentarische und die direkte Demokratie in Hamburg gestärkt werden.

Das Wesentliche:

a) Die Selbstblockade der Bürgerschaft für Änderungen von Gesetzen oder anderen Vorlagen, die per Volksentscheid beschlossen wurden, wird aufgehoben. Solche Änderungen können aber notwendig oder zweckmäßig werden, wenn sich die Sach- oder Rechtslage geändert hat. Die Selbstblockade besteht durch Zustimmungsquoren bei fakultativen Referenden, die für solche Änderungen von der Bürgerschaft zu überwinden sind. Sie entfallen. 

b) Die Zustimmungsquoren für Volksentscheide werden sinnvoll abgeleitet und dabei etwas verringert. 

c) Parlamentsreferenden, die Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheide nicht blockieren, sondern die Opposition sowie die Bürgerinnen und Bürger zu Gegenvorlagen einladen, werden eingeführt.

d) Für Änderungen der Verfassung und gesetzlicher Bestimmungen für Wahlen und Volksinitiativen wird die Zustimmung des Volkes erforderlich. 

e) Die Bestimmungen für Volksabstimmungen werden übersichtlicher und klarer strukturiert.

Es gibt zwei aktuelle Anlässe für diese Volksinitiative:

Die Verfassungsänderung zur Einführung von generellen Bürgerschaftsreferenden im Rekordtempo im Zuge der Hamburger Bewerbung für die olympischen und paraolympischen Spiele ist geeignet, Volksentscheide im Keim zu ersticken. Und führt damit zur Einschränkung von Bürgerrechten.  Auch  die Art und Weise des Verfahrens führt zu Zweifeln am seriösen Umgang mit Verfassungsänderungen und dem notwendigem Respekt vor einer Verfassung und den Bürgerinnen und Bürgern dieser Stadt.  Die notwendige Zweidrittelmehrheit für die Verfassungsänderung „erkauft“ sich die derzeitige Regierungskoalition, indem sie der CDU eine Wahlrechtsänderung in Aussicht stellt oder anbietet.  Zuvor war so eine Wahlrechtsänderung  von der jetzigen Regierungspartei „Die Grünen“ als Wahlrechtsraub gebrandmarkt worden. Beide Regierungsparteien hatten in der Vergangenheit als Oppositionsparteien entschieden gegen Eingriffe in Volksabstimmungsgesetze zur Wehr gesetzt und gemeinsam mit Gewerkschaften und Gruppen aus der Zivilgesellschaft diese Eingriffe in Bürgerechte wieder rückgängig gemacht.

Der zweite Anlass ist der Beschluss der Bürgerschaft  vom 13.12.2013, eine Sperrklausel für Bezirksversammlungswahlen in die Verfassung aufzunehmen. Dadurch wurde ein Urteil des Hamburgischen Verfassungsgerichts ausgehebelt, das diese einfachgesetzliche Sperrklausel zuvor für unzulässig erklärt hatte. Der Fall ist nicht nur deshalb bedenklich, weil er eine Missachtung des obersten Hamburgischen Gerichts darstellt. Schwer wiegt auch, dass die Entscheidung von Parlamentsparteien getroffen wurde, um konkurrierende Gruppierungen von den Bezirksversammlungen möglichst fern zu halten. Durch diese Verfassungsänderung war auch ein fakultatives Referendum nicht mehr zulässig, das eigens eingeführt worden war, um das Wahlgesetz und Ergebnisse von Volksentscheiden vor Änderungen durch die Bürgerschaft besser zu schützen. Dieser Schutz kann derzeit vom Parlament durch Verfassungsänderung umgangen werden, wenn entsprechende Mehrheiten das wollen. Das Regelwerk zur Volksabstimmung ist ebenfalls nicht ausreichend geschützt, wie die Vergangenheit gezeigt hat. Gewählte Volksvertreter und die sie tragenden Parteien teilen erfahrungsgemäß nicht gern Entscheidungsbefugnisse oder geben sie ab - auch nicht an ihre Wählerinnen und Wähler. 

Vor diesem Hintergrund soll die Bürgerschaft nicht mehr ohne Zustimmung des Volkes die Verfassung ändern können. Dazu wird ein obligatorisches Referendum vorgeschlagen. Es soll auch für alle Gesetze gelten, die Wahlen und Abstimmungen auf Landes- und Bezirksebene regeln, also für Gesetze, in denen „natürliche“  Interessenkonflikte  zwischen Volk und Volksvertretern auftreten können. Es zeichnet eine demokratisch verfasste Gesellschaft aus, wenn ihre Verfassung nur mit Zustimmung des Volkes geändert werden kann. In Deutschland ist dies in Bayern und Hessen seit 1946 der Fall. 

Mit Referenden sind Volksabstimmungen gemeint, die anders als Volksentscheide auf Beschlüsse der Bürgerschaft zurückgehen. 

Das fakultative Referendum, das 2008 für eine stärkere Verbindlichkeit von Volksentscheiden eingeführt wurde, soll nun auch für Beschlüsse der Bürgerschaft gelten, mit denen Volksbegehren übernommen werden. Dadurch werden gemeinsame Lösungen zwischen  Bürgerschaft und Initiatoren befördert und erleichtert.

Beschlüsse der Bürgerschaft, die nicht als Gesetz formuliert sind, sind bisher nur Empfehlungen für den Senat. Sie sollen in Zukunft den Senat binden - wie die so genannte „andere Vorlage“ bei Volksentscheiden. Dadurch wird auch die Rechtsunsicherheit bei der Übernahme von „anderen Vorlagen“ nach Volksinitiativen oder Volksbegehren beseitigt. 

Neu eingeführt werden sollen Parlamentsreferenden. Die Bürgerschaft erhält damit die Möglichkeit, über ein  Vorhaben oder ein  Gesetz das Volk direkt entscheiden zu lassen. Bei grundlegenden Reformen und langfristigen Projekten ist dies sinnvoll und geboten, es schafft Sicherheit bei Entscheidungen und verbessert die Kontinuität politischen Handelns. Die Mehrheit in der Bürgerschaft hat nicht zwangsläufig auch die besten Vorschläge. Deshalb erhält die Opposition das Recht, mit der Unterstützung von mindestens 20 % der Abgeordneten eine Alternative zur Abstimmung zu stellen. So eine Alternative kann auch vom Wahlvolk eingebracht werden. Das fördert den Wettbewerb um den besten Vorschlag und gibt dem Volk die Möglichkeit, nicht nur mit Ja oder Nein zu entscheiden. Eine Regel zum fairen Miteinander von Referenden und  dem dreistufigen Volksabstimmungsverfahren wird vorgeschlagen, Kein Verfahren kann das andere aushebeln und eine Gegenvorlage verhindern. 

Die geltenden Zustimmungsquoren für Volksentscheide sind nur schwer nachvollziehbar und weder demokratietheoretisch begründbar noch plausibel. Sie sind im Zuge schwieriger Kompromissverhandlungen entstanden und nur aus deren Dynamik erklärbar. Da sie auch für fakultative Referenden gelten, blockieren sie Anpassungen von Gesetzen und anderen Vorlagen, die durch Volksentscheide beschlossen wurden, auch wenn veränderte Sach- und Rechtslagen dies erfordern. Wenn es überhaupt Quoren geben soll, dann müssen sie einheitlich, systemtreu und nachvollziehbar sein. Dem trägt die Neuregelung Rechnung. Die Abhängigkeit des Zustimmungsquorums von der Wahlbeteiligung einer gleichzeitig stattfindenden Bundestagswahl  entfällt. Die Bundestagswahl und ihre Wahlbeteiligung sind so wenig plausibel verknüpfbar mit der Höhe eines Zustimmungsquorums für Volksentscheide in Hamburg, wie die Mehrheitsverhältnisse im Bundestag mit denen in der Hamburgischen Bürgerschaft. Nicht nachvollziehbar ist auch,  warum für die Verabschiedung gleichlautender Gesetze unterschiedliche Quoren gelten können: Findet ein Volksentscheid nicht am Tag der Wahl zur Bürgerschaft oder zum Bundestag statt, dann gilt ein Zustimmungsquorum von 20 %. Wird der Volksentscheid an diesen Wahltagen durchgeführt, verändert sich das Quorum je nach der Höhe der Wahlbeteiligung und der Anzahl der Hamburger  Wählerinnen und Wähler, die im gleichzeitig gewählten Parlament repräsentiert sind. Das kann dazu führen, dass ein Volksentscheid am Tag einer Bundestagswahl am Zustimmungsquorum scheitert, obwohl die Zustimmung absolut und relativ sehr viel höher war als bei einem Volksentscheid, der am Tag einer Bürgerschaftswahl erfolgreich ist. 

Bei der neuen Regelung wird das Zustimmungsquorum für alle Volksentscheide nur  von der Beteiligung an der Bürgerschaftswahl abgeleitet  Der Grundgedanke: Für die Zustimmung zu einem Volksentscheid ist die Zahl an  Wahlberechtigten erforderlich,  durch die auch über ihre Repräsentanten ein entsprechender Beschluss in der Bürgerschaft gefasst werden könnte.  

Zustimmungsquoren für Referenden entfallen, um sachlich und rechtlich notwendige Änderungen von Gesetzen und anderen Vorlagen nicht zu sehr zu blockieren. Solche Änderungen haben durch die Mehrheitsbeschlüsse der Bürgerschaft bereits eine Legitimation, die den Anforderungen rein parlamentarischer Gesetzgebung genügen.

Begründung im Einzelnen

Zur Änderung der Präambel:

Durch die Verfassungsänderung von 1996,  Artikel 50,  sind Verfassungsänderungen auch durch Volksentscheide möglich und nicht nur durch die Bürgerschaft.

Artikel 4

Zu (3): Die Regelungen für ein fakultatives Referendum bei Änderung des Wahlgesetzes für die Bezirksversammlungen durch die Bürgerschaft werden aufgehoben und durch die Einführung des obligatorischen Referendums  in Artikel 51 ersetzt, weitere Begründung siehe Artikel 51 (1), Artikel 6 (4) und allgemeine Begründung.

Artikel 6 

Zu (2): Die Festschreibung der Fünf-Prozent-Sperrklausel wird hier aufgehoben und als Kann-

Regelung für das Durchführungsgesetz in Absatz (4) wieder aufgenommen. Solche Sperrklauseln greifen ein in das demokratische Grundrecht der Wahlgleichheit und sollten deshalb nicht in einer Verfassung verankert werden. Sie sollen unberührt von einer Fixierung in der Verfassung durch Verfassungsgerichte überprüfbar sein, siehe auch allgemeine Begründung.

Zu (4): Die Regelungen für ein fakultatives Referendum bei Änderung des Durchführungsgesetzes  für die Wahl der Bürgerschaft durch die Bürgerschaft werden aufgehoben und durch die Einführung des obligatorischen Referendums in Artikel 51 ersetzt, weitere Begründung siehe Artikel 51 Absatz 1 und allgemeine Begründung. Die aufgehobene Regelung war ohnehin nur für Spezialisten verständlich:„Gesetzesbeschlüsse der Bürgerschaft bedürfen einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen. Auf die so beschlossenen Gesetze ist Artikel 50 Absatz 4 Sätze 1 bis 4 und Absatz 3 Sätze 5, 7, 9, 11 und 12 mit der Maßgabe anzuwenden, dass das Gesetz im Fall des Satzes 9 einer Mehrheit von zwei Dritteln der Abstimmenden und der Zustimmung von mindestens einem Fünftel der Wahlberechtigten bedarf. Für durch Volksbegehren eingebrachte Gesetzesvorlagen gilt Artikel 50 Absatz 3 Satz 11 entsprechend; Artikel 50 Absatz 3 Satz 8 ist nicht anzuwenden.“

Artikel 48:

zu (1): Die andere Vorlage wird hier und nicht erst im Art. 50 legal definiert. Da sie eine gesetzliche Bindungswirkung entfaltet, wird sie den Gesetzesvorlagen gleichgestellt. Durch die Einführung von Referenden können solche Vorlagen auch durch Referendumsbegehren eingebracht werden.

Zu (2): Klarstellung der geltenden Rechtslage für Volksinitiativen, die auch auf Referendumsbegehren übertragen wird.

Zu (3): Der Begriff der Volksabstimmung wird als übergeordneter Begriff für Volksentscheide und Referenden eingeführt. Volksentscheide werden aus dem Volk initiiert, Referenden gehen auf Beschlüsse des Parlaments zurück.  Die Unterscheidung folgt der Begriffsbestimmung in der Schweiz und soll der ohnehin verwirrenden Vielfalt der Begriffe entgegenwirken. Der Begriff des Referendums wurde bei der letzten Reform des Volksabstimmungsgesetzes bereits aufgenommen und soll nun auch hier die Begriffsklarheit verbessern.

Durch Volksentscheid beschlossene andere Vorlagen binden nach der geltenden Verfassung (Art 50 Absatz 4a Satz 1) Bürgerschaft und Senat. Ob das auch für andere Vorlagen oder Teile anderer Vorlagen zutrifft, die im Zuge des Volksabstimmungsverfahrens übernommen werden, ist zur Zeit nicht zweifelsfrei geregelt. Mit der Übertragung  der Gesetzgebungsvorschriften des Artikel 48 auf die Beschlussfassung der sogenannten anderen Vorlagen wird diese Lücke geschlossen. Zugleich erhält damit die Bürgerschaft die Möglichkeit, eigene andere Vorlagen mit Bindungswirkung für den Senat zu beschließen. Beschlüsse der Bürgerschaft, die nicht als Gesetz oder ausdrücklich als andere Vorlagen formuliert werden, bleiben wie bisher nur Empfehlungen an den Senat.. „Andere Vorlagen“ sollen die Exekutive wie ein Gesetz binden und deshalb auch nach den für Gesetze vorgesehenen Bestimmungen veröffentlicht werden und in Kraft treten.

Zu (3): Die Verständlichkeit von Gesetzen, Verordnungen und allen Verwaltungsvorschriften mit Außenwirkung erhält Verfassungsrang. Damit wird ihre sprachliche Überprüfung durch entsprechenden Sachverstand institutionalisiert.  Sprachliche Barrieren sind häufig Anlass für Missverständnisse und Ärger. Ihr Abbau fördert das Miteinander von Bürgerinnen und Bürgern mit der Verwaltung und hilft allen Beteiligten. Vorbild sind die „Datenbank für bürgerfreundliche Verwaltungssprache der Bundesbehörden“ und die Schweizer Regelungen. 

Artikel 50

Zu (1): Die Regeln zum zulässigen  Gegenstand von Volksinitiativen werden neu gefasst. Sie folgen dem urdemokratischen Selbstverständnis: Über Alles, worüber die  Gewählten entscheiden können, müssen auch die sie Wählenden entscheiden können. Ausnahmen sind auf das unbedingt Notwendige zu beschränken, hier um ein gedeihliches und faires Miteinander von parlamentarischer und direkter Demokratie zu gewährleisten. Haushaltspläne können ohnehin weder von der Bürgerschaft noch vom Volk direkt zur Abstimmung gestellt werden. Nur der Senat ist gemäß Artikel 66 Absatz 2 befugt den Haushaltsplan vorzulegen. Volksinitiativen mit haushaltssprengenden Auswirkungen werden nach Artikel 72 nicht zulässig sein und würden gegen das Prinzip der Organtreue verstoßen, wenn Senat und Bürgerschaft dadurch gemäß Artikel 66 keinen ausgeglichenen Haushaltsplan aufstellen bzw. beschließen könnten. Traditionelle Gründe oder Machtfragen dürfen zu keiner Einschränkung von demokratischen Grundrechten führen.

Zu (2) entspricht der bisher gültigen Regel

Zu (3): Die finanziellen Auswirkungen der Ziele einer Volksinitiative sind häufig ausschlaggebend und wichtig für die Beurteilung einer Volksinitiative. Bei der Auseinandersetzung werden oft ungesicherte und auch unseriöse Behauptungen aufgestellt. Deshalb sollen auch die Volksinitiative den Rechnungshof anrufen können. Der Begriff der Initiative wird legal definiert und ersetzt den Begriff  „Initiatoren“. Dadurch wird auch die geschlechtsneutrale Formulierung der Verfassung erleichtert. 

Zu (4): Durch die Sechsmonatsfrist für die Beantragung des Volksbegehrens soll den Initiativen mehr Spielraum für die Organisation des Volksbegehrens gegeben werden. Sie können damit  z.B. vermeiden, dass die Sammelfrist  zur Unterstützung des Begehrens in die Sommerferien fällt.

Zu (5): Die im Volksabstimmungsgesetz auf drei Wochen begrenzte Eintragungsfist wird auf sechs Wochen verlängert, damit auch Initiativen, die nicht von großen Verbänden unterstützt werden, ein Volksbegehren erfolgreich durchführen können. 

Zu (6) : Die Sechsmonatsfrist für die Beantragung des Volksentscheids erfolgt, weil Volksentscheide in der Regel am Tag einer Wahl stattfinden werden, um damit der zeitliche Ablauf des Volksabstimmungsverfahrens flexibler gestaltet werden kann. 

Zu (7): Auch hier wird der Begriff der „Initiatoren“ ersetzt durch „Initiative“ aus den zu Absatz 3 genannten Gründen, wie in anderen Absätzen.

Zu (8). Ergänzend zur Darlegung in der  allgemeine Begründung:

Wie bisher werden die Stimmen der Wählerinnen und Wähler berücksichtigt, die in der Bürgerschaft repräsentiert sind. Der Faktor 0,25 ergibt sich aus dieser Verfassung. Nach Artikel 19 ist für  Beschlüsse der Bürgerschaft die einfache Stimmenmehrheit erforderlich, also die Hälfte der Abstimmenden, entspricht dem  Faktor 0,5.  Die Bürgerschaft ist beschlussfähig (Artikel 20  Absatz 1), wenn mehr als die Hälfte der Mitglieder anwesend ist, nochmals Faktor 0,5. Daraus ergibt sich der gemeinsame Faktor 0,25. Multipliziert mit der Zahl der ins Parlament gewählten Abgeordneten ergibt er aufgerundet  die Zahl an Abgeordneten, die mindestens erforderlich ist, um einen Beschluss zu fassen. Die Prozentzahl der in der Bürgerschaft repräsentierten Wahlberechtigten multipliziert mit 0,25 entspricht also dem Prozentsatz an Wahlberechtigten, die mindestens einem Volksentscheid zustimmen müssen, damit er angenommen werden kann.

Beispiel: Sind 60 % der Wahlberechtigten im Parlament repräsentiert, ergibt sich ein Zustimmungsquorum von 15 %.  Mit diesem Zustimmungsquorum und seiner Ableitung sollen auch die in Deutschland verbreiteten verfassungsrechtlichen Bedenken ausgeräumt werden, die sich gegen Volksentscheide ohne Zustimmungs- oder Beteiligungsquoren richten. In Bayern gibt es solche Quoren  bei Volksentscheiden über einfache Gesetze nicht. Das ist auch weltweit üblich.

Zu (9): Die Ableitung des Zustimmungsquorums für Verfassungsänderungen folgt dem in  Absatz (8) beschriebenen Prinzip. Bei einer Verfassungsänderung durch die Bürgerschaft müssen drei Viertel der Bürgerschaftsabgeordneten anwesend sein und mit einer Mehrheit von zwei Dritteln zustimmen (Artikel 51 Absatz (2)). Daraus ergibt sich ein Faktor von 0,5.

Zu (10): Die Abstimmungsregel lehnt sich an Artikel 36 der Kantonsverfassung des Schweizer Bundeslandes Zürich (Stand am 10. Januar 2006)  an. Sie hat sich in der Schweiz bewährt. Außerdem werden die Abstimmungsregeln für Bürger- und Volksentscheide dadurch angeglichen.

Zu (11): Die Vorschrift ist erforderlich, um beim geltenden Mehrstimmenwahrecht die absolute Stimmenzahl für die  Zustimmungsquoren zu ermitteln, siehe auch Absätze (8) und (9) .

Zu (12): Das fakultative Referendum für Gesetze und andere Vorlagen wird in einem Absatz zusammengefasst, da für beide auch sonst die gleichen Bestimmungen gelten. Die Begriffe werden an das Volksabstimmungsgesetz angepasst. Das fakultative Referendum wird ausgeweitet auf Vorlagen von Volksbegehren, die von der Bürgerschaft übernommen werden. Dadurch wächst der Druck auf die Bürgerschaft, bereits früh auf Initiativen zuzugehen und wird bei der Übernahme der Vorlagen eines Volksbegehrens  ein zähes Verhandeln zwischen Initiativen und der Bürgerschaft vermieden über die Frage: Soll für die übernommene Vorlage das Fakultative Referendum gelten? So war es beim letzten Volksbegehren für ein faires Wahlrecht.

Zu (13): Ergänzend zur Darlegung in der allgemeinen Begründung:  Sachlich kann es geboten sein, Änderungsbeschlüsse kurzfristig herbei zu führen. Deshalb und weil es kein Zustimmungsquorum gibt, entfällt die Bindung an die  Bürgerschafts- und Bundestagswahl. Aus pragmatischen Gründen und zur Steigerung der Abstimmungs- und Wahlbeteiligung können die Referenden auch an  Wahltagen durchgeführt werden.

Zu (14): Die Monatsfrist, die nach der Wahl gilt, steht bisher nur im Volksabstimmungsgesetz. Aus systematischen Gründen wird sie in die Verfassung aufgenommen. Die Ausweitung der Fristen auf Referenden erfolgt aus den gleichen Gründen wie bei Volksentscheiden. Es gibt keine wichtigen organisatorischen oder politischen Gründe, warum Volksbegehren nicht auch rund um Wahltage stattfinden sollen. Sonst dürften auch Volksentscheide nicht an Wahltagen stattfinden. Im Gegenteil, ein Volksbegehren kann den Wahlkampf beleben und die Wahlbeteiligung erhöhen.

Zu (15): Der Senat führt Begehren und Abstimmungen durch und wird deshalb zur Neutralität verpflichtet wie die Bezirksverwaltung in § 32 Absatz 10 BezVG. bei der Durchführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden. Aktueller Anlass ist die einseitige Verteilung von Flyern durch den Senat gegen die Unterstützung eines Volksbegehrens. Das Gebot der Sachlichkeit wird eingeführt, um Polemik, Unterstellungen, Diffamierungen sowie falsche und irreführende  Behauptungen zu verhindern. So schwierig dieses Gebot durchzusetzen ist, so notwendig ist es, wie die Erfahrung zeigt.

Zu (16):Träger von Volksinitiativen und Referendumsbegehren werden gleichgestellt, weil es rechtlich und sachlich geboten ist und es für unterschiedliche Rechte  keine überzeugenden Gründe gibt. Nach der Rechtsprechung des Hamburger Verfassungsgerichtes  ruhen Referendumsbegehren nicht während eines Verfahrens, weil es gesetzlich nicht normiert ist.  Diese Normierung erfolgt nun wie für Volksbegehren und Volksentscheid auch für Referendumsbegehren und Referendum in der Verfassung.

Zu (17): Die Regel erlaubt anwendungsfreundliche und sachgerechte Unterbrechungen des Volksabstimmungsverfahrens. Sie entspricht der bisher geltenden Regel.

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Artikel 50a

Zu (1): Ergänzend zur allgemeinen Begründung: Die Bürgerinnen und Bürger sowie die Opposition erhalten die Möglichkeit, eine Alternative für das Referendum vorzuschlagen, damit sie nicht über den Weg der Volksinitiative aktiv werden müssen, falls sie zum gleichen Thema andere Vorstellungen als  die Bürgerschaftsmehrheit haben. Damit sie sich darauf einstellen können, muss die Bürgerschaft rechtzeitig das Ziel des Referendums bekannt geben und begründen. Dadurch wird nach aller Erfahrung am besten ein Volksentscheid in der gleichen Sache nach dem Referendum vermieden. 

Zu (2): Der Zeitrahmen soll eine ausreichend lange Diskussion ermöglichen und Referenden von aktuellen Ereignissen trennen, die sie ausgelöst haben. Die Entscheidungsfindung soll dadurch versachlicht werden. Da das Referendum nur von der Mehrheit der Bürgerschaft ausgelöst werden kann, kommt die Opposition auch nicht in Versuchung, das Verfahren für ihre Arbeit zu missbrauchen. Ein Zustimmungsquorum entfällt aus den zu Artikel 50 Absatz (13) genannten Gründen. Die Abstimmungsregel entspricht der Regel für Volksentscheide (Artikel 50 Absatz (10))  Sie ist hier nur in Kurzform aufgenommen und wird durch Absatz (4) vollständig übertragen. 

Zu (3): Absatz (3) regelt ein faires Miteinander von Referenden und dem dreistufigem Volksabstimmungsverfahren, siehe auch allgemeine Begründung. Wird das Verfahren durch die Mehrheit der Bürgerschaft ausgelöst, so übernimmt sie die Vorreiterrolle, Initiativen können einen Vorschlag dem Referendum beifügen. Wird das Verfahren durch Bürgerinnen und Bürger erfolgreich eingeleitet, dann kann es zum Volksentscheid kommen. Die Bürgerschaft kann ihren Vorschlag beifügen.

Artikel 51

Zu (1): Anlass und Grund für die Einführung obligatorischer Verfassungsreferenden sind in der Allgemeinen Begründung dargelegt.

Zu (2): Folge der Einführung des obligatorischen Referendums 

Zu (3): Ergänzend zur allgemeinen Begründung: Die Bindung eines Verfassungsreferendums an die Bundestags- und Bürgerschaftswahl soll wie bei verfassungsändernden Volksentscheiden eine hohe Abstimmungsbeteiligung sichern. Diese Bindung und die doppelte Legitimation einer Verfassungsänderung durch die erforderlichen Zweidrittel-Mehrheiten in der Bürgerschaft und beim Referendum erübrigen ein Zustimmungsquorum.